Witold Strzelec: Budżet Elbląga trudny, ale realnie zaplanowany

Witold Strzelec, doradca prezydenta Elbląga ds. ekonomiczno-finansowych pisze o budżecie Elbląga na 2012 rok.

Pisanie o finansach jest o tyle trudne, że jest to wiedza często specjalistyczna, niełatwa w odbiorze dla większości czytających. I niestety, z czym często mamy do czynienia, stanowi to okazję do manipulowania faktami i emocjami przez różnych felietonistów i komentatorów, którzy tworzą własne interpretacje nie zakotwiczone w teorii i praktyce finansów publicznych, a często również w aktualnym otoczeniu prawnym. W ostatnim okresie wiele takich publikacji ukazało się również w naszych lokalnych mediach.

Nie sposób nie odnieść się przy tej okazji do tego, że o ile dotyczą one spraw związanych z meritum, to wtedy możliwa jest rzetelna dyskusja na temat. Jednak kiedy uprawia się w nich demagogię, by wywołać wśród odbiorców określone emocje, odkrywają one prawdziwe intencje autora, które nie dotyczą uczciwej wymiany poglądów, a realizacji swoich prywatnych ambicji. Godne ubolewania jest szczególnie to, że wspomniani felietoniści i komentatorzy pozują na „jedynych sprawiedliwych”, aby odwrócić uwagę od faktów, które są dla nich niewygodne.

Jakie są zatem fakty dotyczące sytuacji finansowej miasta Elbląga w 2012 roku? Pierwszym sygnałem problemów finansowych miasta była emisja obligacji na kwotę 45 mln PLN w końcówce 2010 roku, z czego około 12 mln przeznaczono na pokrycie wydatków bieżących. Był to ostatni moment, kiedy można było kredyt wydać na bieżącą konsumpcję i to pokryło dziurę budżetową, w tym m.in. wypłaty dla nauczycieli.

Kolejne uwarunkowanie to zasadnicza zmiana otoczenia prawnego od stycznia 2011 r. Nowe zapisy ustawy o finansach publicznych wprost zakazały pokrycia zobowiązań bieżących z zaciągniętego kredytu. Dodatkowo, już 23 grudnia 2010 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie, które diametralnie zmieniło zasady liczenia zadłużenia samorządów. Zmiana polega na tym, że wykorzystywane przez gminy do tej pory inne formy finansowania, m.in. umowy z odroczonym terminem płatności, leasing czy niektóre formy partnerstwa publiczno-prywatnego, zaliczane są wprost do zadłużenia samorządu - tak jak kredyt.

Jednak zmianą o kluczowym znaczeniu jest wprowadzenie, jako podstawowego parametru, który pokazuje możliwości finansowe samorządu, tzw. nadwyżki operacyjnej. Najprościej pisząc: jest to różnica pomiędzy dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi. Osoby zainteresowane zgłębieniem tematu odsyłam do literatury fachowej. Najogólniej mówiąc, jeżeli nadwyżka operacyjna wynosi zero złotych, to miasto nie ma możliwości wydatkowania żadnych środków na zaspokojenie bieżących potrzeb lokalnej społeczności, np. zapomogi, wsparcie osób niepełnosprawnych, fundusze pożyczkowe dla przedsiębiorczych elblążan, dopłaty do biletów, wsparcie organizacji pozarządowych czy klubów sportowych.

Mocno ograniczone są również możliwości inwestycyjne, bo w takiej sytuacji całość inwestycji miejskich musi być finansowana z zaciągniętego długu lub sprzedaży majątku miasta. Najważniejsze problemy to praktycznie brak nadwyżki operacyjnej (wynosiła niewiele ponad 100 tys. PLN). Podstawowym zatem zadaniem było uzdrowienie finansów publicznych w 2011 roku, co nie obyło się bez trudnych decyzji w wielu obszarach funkcjonowania samorządu. Efektem tych prac jest osiągnięcie na koniec 2011 roku nadwyżki operacyjnej w wysokości 23,4 mln PLN oraz przygotowanie rzetelnego planu wydatków bieżących i inwestycyjnych na lata 2012 i dalsze.

Jak będzie wyglądała sytuacja finansowa miasta w roku 2012 i później? Zanim o szczegółach, to należy wyjaśnić, że od roku 2014 zdolność do zaciągania zobowiązań przez gminy liczona będzie według nowych zasad, które już teraz biorą pod uwagę Regionalne Izby Obrachunkowe przy opiniowaniu budżetów samorządów. Najprościej mówiąc, zmiana polega na tym, że zamiast liczenia współczynnika zadłużenia do dochodów ogółem, liczone są indywidualne współczynniki zadłużenia oparte o nadwyżkę operacyjną.

Podobnie jak poprzednio zainteresowanych zgłębieniem tematu odsyłam do literatury fachowej. W przypadku Elbląga w latach 2012 – 2013 mamy wskaźniki liczone po staremu na poziomie kolejno 48,6% i 49,3 % przy dopuszczalnym 60% limicie, a w kolejnych latach wygląda to następująco: w 2014 jest 5,04% przy limicie 7,61%, w 2015 jest 5,14%, przy limicie 9,82%, a w 2016 jest 4,85% przy limicie 11,80%.

Z kolei zakładana nadwyżka finansowa na koniec 2011 roku wyniesie - 23,4 mln, planowana w roku 2012 - 5,01 mln. Podane powyżej poziomy wskaźników uwzględniają już dodatkowe zadłużenie w wysokości 107 mln PLN. Oznacza to, że wprowadzona w roku 2011 polityka racjonalizacji wydatków budżetowych (bieżących i inwestycyjnych), która będzie kontynuowana w kolejnych latach, gwarantuje bezpieczeństwo finansowe miasta w długim okresie.

Dlaczego nasze miasto musi wyemitować w 2012 r. obligacje komunalne? Najprościej można odpowiedzieć: dlatego, że musi zabezpieczyć przede wszystkim środki na zakontraktowane lub rozpoczęte już inwestycje. Wykonanie roku 2011 po stronie inwestycji zamknie się kwotą 98,7 mln PLN, a plan na 2012 to 171,7 mln PLN. Nowe inwestycje wprowadzone w 2012 roku to zaledwie kwota 6,8 mln PLN. Tylko tyle środków pozostaje na uruchomienie nowych inwestycji, oczekiwanych przez elblążan, które w swoim programie wyborczym umieścił również Prezydent Nowaczyk.

W związku z powyższym Elbląg aktywnie poszukuje inwestorów, którzy chcieliby zrealizować plany inwestycyjne w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, a kluczową tego typu inwestycją jest budowa aquaparku. Dodatkowo Miasto ze środków własnych musi wydać w 2012 dużo więcej niż w roku bieżącym na oświatę i pomoc społeczną, np. do oświaty dołożymy z dochodów własnych prawie 56 mln PLN.

Czy dochody budżetu 2012 są realne? Planowanie dochodów budżetu miasta na okresy przyszłe zawsze jest obarczone ryzykiem wynikającym z przyjętych założeń. W budżecie domowym zaplanowanie dochodów jest o tyle łatwiejsze, że dotyczy dochodów uzyskiwanych właściwie z jednego źródła, którym jest własna aktywność zawodowa domowników. Nie występują w nim zasadniczo dodatkowe dochody, z wyjątkiem wydarzeń losowych jak wygrana w totolotka.

Dochody miasta (na 2012 to kwota łącznie 524,8 mln PLN) składają się z czterech głównych grup, tj. dochody własne (226,0 mln), subwencja (140,8 mln), dotacje (66,5 mln) oraz środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (91,3 mln). Taka konstrukcja powoduje, że kształtowanie dochodów miasta zależy również od przyjętych założeń w budżecie centralnym. Konstruowanie poszczególnych grup dochodów odbywa się w oparciu o wskaźniki, mnożniki i inne informacje przekazywane przez instytucje szczebla wyższego lub wprost zapisane w odpowiednich ustawach.

Dochody kształtowane bezpośrednio przez miasto właściwie ograniczają się do uzyskiwania dochodów ze sprzedaży majątku miejskiego oraz podatków lokalnych. W liczbach bezwzględnych w przypadku budżetu na rok 2012 jest to niespełna 113,8 mln, czyli zaledwie 22% wszystkich dochodów. W związku z powyższym realność szacowanych dochodów budżetowych zależna jest przede wszystkim od poprawności przyjętych założeń przez instytucje wyższego szczebla, a najważniejszą rolą służb finansowych miasta jest właściwe planowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych, bo te informacje są dostępne tu i teraz.

Dlaczego Miasto wybrało obligacje? Po pierwsze dlatego, że zgodnie z programem wyborczym Prezydent Nowaczyk chce promować Elbląg w miejscach, gdzie są potencjalni inwestorzy, a takim miejscem są niewątpliwie rynki finansowe. Część zaplanowanej emisji zostanie wprowadzona na Giełdę Papierów Wartościowych, a konkretnie na regulowany rynek długu, jakim jest Catalyst. Oznacza to tyle, że obligacje komunalne Elbląga będą notowane na giełdzie, obok takiej metropolii jak Warszawa.

Drugim, ważniejszym powodem jest to, że przy emisji obligacji miasto nie musi od razu spłacać kapitału, co poprawia efektywnie płynność finansową. Wygląda to podobnie jak w przypadku kredytu hipotecznego, kiedy do momentu wybudowania domu lub mieszkania, kredytobiorca opłaca tylko ratę odsetkową, czyli jego comiesięczne wydatki są mniejsze. Oczywiście w końcu nadejdzie moment, kiedy trzeba będzie zacząć wykupować obligacje, ale powinien to być okres wzrostu gospodarczego, który zawsze następuje po okresach spowolnienia. Korzyści wynikających z emisji obligacji dla finansów miasta jest oczywiście więcej.

Na zakończenie należy podkreślić, że w roku 2012 Elbląg należeć będzie do nielicznych gmin w województwie warmińsko-mazurskim realizujących na taką skalę inwestycje. Nasz samorząd znajduje się również w tej grupie gmin, które utrzymują stabilne wskaźniki zadłużenia, bo jak pokazują statystyki na prawie 2,5 tys. samorządów, aż 500 nie wypracowuje dodatniej nadwyżki operacyjnej. I na sam koniec ważna informacja, zarówno budżet na rok 2012 jak i wieloletni plan finansowy został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Witold Strzelec, doradca prezydenta Elbląga ds. ekonomiczno-finansowych